I  基本的考え方

I -1 金融監督に関する基本的考え方

  • (1)金融監督の目的は、信用秩序の維持、預金者保護の確保、金融の円滑を図る観点から、金融機関の業務の健全かつ適切な運営を確保することにある(銀行法(以下「法」という。)第1条参照)。

  • (2)金融庁としては、明確なルールに基づく透明かつ公正な行政を確立することを基本としている。

    このため、監督をはじめ検査・監視を含む各分野において、行政の効率性・実効性の向上を図り、更なるルールの明確化や行政手続き面での整備等を行うこととしている。

    また、金融機関の経営の透明性を高め、市場規律により経営の自己規正を促し、預金者等の自己責任原則の確立を図るため、金融機関のディスクロージャーをより一層推進することも重要である。

  • (参考)「金融庁発足に当たって」(談話:平成12年7月3日)

I -2 監督部局の役割と監督事務の基本的考え方

I -2-1 監督部局の役割

我が国の金融監督システムは、いわゆる「オンサイト」と「オフサイト」の双方のモニタリング手法から構成されているが、これは、それぞれのモニタリング手法を適切に組み合わせることで、実効性の高い金融監督を実現するためである。行政組織上は、前者を検査部局が、後者を監督部局が担当しているが、両部局が適切な連携の下に、それぞれの機能を的確に発揮することが求められる。

このような枠組みの中で、監督部局の役割は、検査と検査の間の期間においても、継続的に情報の収集・分析を行い、金融機関の業務の健全性や適切性に係る問題を早期に発見するとともに、必要に応じて行政処分等の監督上の措置を行い、問題が深刻化する以前に改善のための働きかけを行っていくことである。

具体的には、金融機関に対して定期的・継続的に経営に関する報告を求める等により、金融機関の業務の状況を常に詳細に把握するとともに、金融機関から徴求した各種の情報の蓄積及び分析を迅速かつ効率的に行い、経営の健全性の確保等に向けた自主的な取組みを早期に促していくことが、監督部局の重要な役割といえる。

特に、監督部局は、個別金融機関の状況のみならず、金融機関全体の状況についても幅広く知る立場にあることから、他金融機関との比較分析を通じて、当該金融機関が全体の中でどのような状況に置かれているかを的確に把握し、分析結果の金融機関への還元及びヒアリングなどを通じて、問題改善が適切になされるよう図っていくことが重要である。

I -2-2 監督事務の基本的考え方

上記を踏まえると、監督部局による監督事務の基本的考え方は次のとおりである。

  • (1)検査部局との適切な連携の確保

    監督部局と検査部局が、それぞれの独立性を尊重しつつ、適切な連携を図り、オンサイトとオフサイトの双方のモニタリング手法を適切に組み合わせることで、実効性の高い金融監督を実現することが重要である。このため、監督部局においては、検査部局との連携について、以下の点に十分留意することとする。

    • マル1検査を通じて把握された問題点については、監督部局は、問題点の改善状況をフォローアップし、その是正につなげていくよう努めること。また、必要に応じて、行政処分等厳正な監督上の措置を講じること。

    • マル2監督部局がオフサイト・モニタリングを通じて把握した問題点については、次回検査においてその活用が図られるよう、検査部局に還元すること。

  • (2)金融機関との十分な意思疎通の確保

    金融監督に当たっては、金融機関の経営に関する情報を的確に把握・分析し、必要に応じて、適時適切に監督上の対応につなげていくことが重要である。このため、監督部局においては、金融機関からの報告に加え、金融機関との健全かつ建設的な緊張関係の下で、日頃から十分な意思疎通を図り、積極的に情報収集する必要がある。具体的には、金融機関との定期的な面談や意見交換等を通じて、金融機関との日常的なコミュニケーションを確保し、財務情報のみならず、経営に関する様々な情報についても把握するよう努める必要がある。

  • (3)金融機関の自主的な努力の尊重

    監督当局は、私企業である金融機関の自己責任原則に則った経営判断を、法令等に基づき検証し、問題の改善を促していく立場にある。金融監督に当たっては、このような立場を十分に踏まえ、金融機関の業務運営に関する自主的な努力を尊重するよう配慮しなければならない。

  • (4)効率的・効果的な監督事務の確保

    監督当局及び金融機関の限られた資源を有効に利用する観点から、監督事務は、金融機関の規模や特性を十分に踏まえ、効率的・効果的に行われる必要がある。したがって、金融機関に報告や資料提出等を求める場合には、監督事務上真に必要なものに限定するよう配意するとともに、現在行っている監督事務の必要性、方法等については常に点検を行い、必要に応じて改善を図るなど、効率性の向上を図るよう努めなければならない。

    既報告や資料提出等については、金融機関の事務負担軽減等の観点を踏まえ、年1回定期的に点検を行う。その際、金融機関の意見を十分にヒアリングするとともに、検査局等との適切な連携に留意する。

    また、金融機関の小規模な営業所等に関して、金融機関に報告や資料提出等を求める場合には、取り扱うサービスや商品などに関する当該営業所等の特性を十分に踏まえ、業務の円滑な遂行に支障が生じないよう配意する。

  • (参考)金融監督の原則と監督部局職員の心得(行動規範)(平成17年9月2日)

I -3 監督指針策定の経緯

  • (1)通達の見直しと事務ガイドラインの制定

    平成10年6月の金融監督庁の発足を前に、旧大蔵省は、ルールに基づく透明かつ公正な金融行政への転換の一環として、金融関係の通達等を全面的に見直し、大幅な廃止及び省令・告示化などを行い、行政の透明性の向上を図ることとした。

    その一環として、行政の統一的な運営を図るための法令解釈、部内手続き及び業務の健全性に関する着眼点等については、行政部内の職員向けの手引書である「事務ガイドライン」として取りまとめられ、一般にも公表された。

    その後、法律改正等に対応して、逐次、事務ガイドラインの改定が行われている。

  • (2)中小・地域金融機関向けの総合的な監督指針の策定

    中小・地域金融機関(注)については、平成15年3月に公表された「リレーションシップバンキングの機能強化に関するアクションプログラム」を踏まえ、平成16年5月、「中小・地域金融機関向けの総合的な監督指針」が策定された。

    これは、行政部内の職員、特に中小・地域金融機関の監督を直接担当する財務局(福岡財務支局及び沖縄総合事務所を含む。)の職員向けの手引書として、中小・地域金融機関の監督事務に関し、その基本的考え方、監督上の評価項目、事務処理上の留意点について、従来の事務ガイドラインの内容も踏まえ、体系的に整理したものである。

    一方、主要行については、当時、「金融再生プログラム」(平成14年10月)等に基づき、平成17年3月末までに不良債権比率を半減させるという目標に向けた取組みを推進中であったことから、主要行向けの総合的な監督指針は、不良債権問題が終結した段階で、策定することとされた。

  • (注)中小・地域金融機関とは、地方銀行、第二地方銀行、信用金庫及び信用組合を指すが、「中小・地域金融機関向けの総合的な監督指針」においては、労働金庫、信用保証協会についても規定している。

  • (3)主要行等向けの総合的な監督指針の策定

    主要行の平成16年度決算において不良債権比率は2.9%となり、「金融再生プログラム」において示された「平成16年度には、主要行の不良債権比率を現状(平成14年3月期:8.4%)の半分程度に低下させ、不良債権問題の正常化を図る」という目標が達成された。

    金融庁としては、不良債権問題が再び発生し、それが経済の足枷となることのないよう、今後とも個々の金融機関の不良債権の状況やリスク管理態勢等を注視していくこととした。それらを前提とした上で、金融行政は不良債権問題への緊急対応から脱却し、将来の望ましい金融システムを目指す未来志向の局面(フェーズ)へと移行していく節目を迎えることとなり、「金融改革プログラム」(平成16年12月)等においても、利用者満足度が高く、国際的にも高い評価が得られるような金融システムの実現を目指していくこととされた。

    このような状況の中で、主要行等(注)を対象とした監督事務を担当している行政部内の職員向けの手引書として本監督指針が策定された。

  • (注)本監督指針における主要行等とは、いわゆる主要行及び新生銀行、あおぞら銀行、シティバンク銀行、ゆうちょ銀行を指す。

I -4 主要行等向けの総合的な監督指針の策定上の重点事項

主要行等は、規模が非常に大きく我が国経済に大きな影響力を有し国際的な金融活動を展開しているケースも多いので、世界最高水準の金融サービスを提供し、我が国経済の発展と国民生活の向上に寄与することが期待されていると考えられる。

このためには、主要行等は、金融仲介において不可欠な要素であるリスク管理について特に高度な対応を行うとともに、利用者利便と国際競争力の向上を目指し、業態に相応しい適切な経営管理(ガバナンス)を行うことが必要である。

主要行等向けの総合的な監督指針の策定に当たり、中小・地域金融機関向けの総合的な監督指針の意義を踏まえつつ、世界のリーディングバンクに期待される水準を念頭に置き、かつ、バブル崩壊後の様々な経験を踏まえた反省と教訓に照らして、特に重点とした事項は以下のとおりである。

  • (1)不良債権処理と企業再生(産業と金融の一体再生)

    我が国経済は、いわゆるバブル崩壊以降、長らく低迷を続けた。この間の銀行を巡る状況をみると、株価下落により保有株式の含み益が減少し、企業の業績悪化、資産価格の低下等から不良債権が増加し、平成9年秋には複数の金融機関等の破綻を契機に金融システムに対する内外の信認が急激に低下した。

    平成10年~平成11年にかけて公的資金による資本増強等やその他の金融システム安定化策の実施により、ジャパンプレミアムは沈静化し、金融システムは落ち着きを取り戻した。

    しかしながら、その後も、景気の低迷、株価、地価の下落等が続く中、不良債権の最終処理は進まず、一方で処理額以上の不良債権が新規発生したこともあり、結果として不良債権残高はなかなか減少しなかった。また、損益をみても、不良債権処分損が実質業務純益を上回る厳しい経営環境が続いた。

    平成13年から、破綻懸念先以下の不良債権のオフバランス化の促進(いわゆる2年・3年ルール等)や特別検査の実施等の取組みが進められたが、平成14年の金融再生プログラムにより、平成16年度という期限を区切って主要行等の不良債権比率を半減させるという目標の下、資産査定の厳格化、自己資本の充実、ガバナンスの強化という新しい金融行政の枠組みとともに、企業再生インフラの拡充を背景とする「産業と金融の一体再生の取組み」が推進された。

    こうした銀行と企業両サイドの努力によって、バブル崩壊後、久しく苦しめられた主要行等の不良債権問題の正常化がようやく図られた。今後は、不良債権問題再発の防止に資するよう、定着した厳格な資産査定を前提に、不良債権の早期認識、早期の財務上の手当て、早期のオフバランス化処理がビルトインされたリスク管理を求めていくこととし、これまでの不良債権処理と企業再生に係る様々な取組みを体系的に整理することとした。

  • (2)自己資本の質

    不良債権処理に目処をつけた主要行等も、自己資本の充実に関しては、適切な繰延税金資産の計上及び公的資金の返済を進めながら、質量ともに十分な自己資本を維持するための適切な方策を講じていく必要があると考えられる。

    こうした課題に備え、自己資本の適切性(自己資本の質)に関し、国際的な評価基準を踏まえた監督上の着眼点を明確化することとした。

  • (3)収益性の改善に向けた取組み

    規模が非常に大きく、かつ、複雑なリスクを抱える主要行等は、当該リスクが顕在化した場合に我が国経済に対して及ぼしうる影響の大きさにかんがみ、自己資本の充実を図るほか、リスクを勘案した収益管理等により、一定の期間収益を確保し、リスクに応じた十分な財務基盤を保有することによって、金融機能を適切に発揮しつつ銀行としての持続可能性(サステイナビリティ)を図ることが特に重要である。

    その際、IT(情報通信技術)の戦略的活用により、販売チャネルの多様化等に伴う利便性の向上、事務コストの低減等を図っていくことも重要である。

    こうしたことを踏まえて、収益性の改善に関する監督上の着眼点をできる限り明確にすることとした。

  • (4)統合リスク管理

    収益性の改善に向けた新しいビジネスモデルの展開を拡大・強化するには新しいリスクテイクを伴うことから、リスク管理の確立が重要である。したがって、管理会計の構築によりターゲットとする事業分野毎にリスクや収益性を的確に評価できるようにした上で、マル1銀行が抱える各種リスクを総合的に把握し、経営体力に見合った範囲内にリスクを制御することにより健全性を確保しつつ、マル2リスクを勘案した収益管理(資源配分、収益性評価)により収益力を向上させるという「統合リスク管理」の取組みがますます重要となる。

    こうした統合リスク管理の枠組みはまだ完全に確立されてはいないが、主要行等における取組み状況を踏まえ、統合リスク管理に関する監督上の着眼点を新たに明記することとした。

  • (5)システムリスク

    主要行等においては、経営統合が相次ぐ中、銀行業務におけるIT(情報通信技術)依存度の高まりやオンライン・リアルタイム・ネットワークの拡大に応じて、システムの安全性・安定性の確保が重要な経営課題となっている。

    実際にも、マル1合併に伴うシステム統合におけるATM取引の障害及び多数の口座振替の処理の遅延等、マル2合併時以外で更新を行ったプログラムの不具合による多数の給与振込等の処理の遅延等の大規模なシステム障害が発生している。このような主要行等のシステム障害は、多数の利用者の日常生活や広範囲にわたる企業の経済活動に大きな影響を与え、中には経営陣が経営責任を問われる事態も発生している。

    また、犯罪技術の巧妙化等への対応として、マル1偽造キャッシュカード問題等のATMのセキュリティ、マル2インターネットバンキングにおける不正防止策、マル3ネットワークセキュリティ等への対応も求められているところである。

    こうした事態にかんがみ、主要行等に求められるシステムリスク、とりわけシステム統合リスク・プロジェクト管理態勢とシステムセキュリティについて、監督上の着眼点等を明確にした。

  • (6)法令等遵守(コンプライアンス)

    金融機関の健全性を支える基本は、リスク管理と法令等遵守(コンプライアンス)である。

    企業を巡る不祥事件は世界中で続発しているが、バブル崩壊後の銀行業界においても、様々な不祥事件が相次いだ。我が国を代表する主要行等においても、総会屋利益供与事件、不正融資、行員による巨額損失事件、検査忌避等の犯罪で経営陣が民事・刑事責任を問われた事例も発生しており、こうした事態の再発防止のためにもより強固な自浄機能の確立が求められる。

    また、主要行等は組織犯罪の多い都市部に集中して業務展開をしていること等から「振り込め詐欺」等の組織犯罪に「利用されやすい」というリスク特性を有することにも留意する必要がある。

    こうしたことを踏まえ、主要行等に求められる法令等遵守態勢の重要事項について、監督上の着眼点を明確化した。

  • (7)海外業務及び外国銀行支店

    銀行の業務や提供する金融サービスがクロスボーダーに展開される中、海外業務における巨額損失事件等の教訓を踏まえ、海外業務管理に関する監督上の着眼点を拡充することとした。

    また、外国銀行支店についても、その特性を勘案した監督上の着眼点を明確化することとした。

  • (8)経営管理(ガバナンス)

    リスク管理及び法令等遵守を確保する責任は、第一義的には経営陣にあり、経営陣により堅牢な内部統制(インターナルコントロール)組織(内部管理態勢)の構築がなされているかどうかがガバナンス評価の基本となる。

    組織が巨大で、国際的にも業務展開しているケースも多い主要行等の経営管理(ガバナンス)の検証に特に重要な着眼点として、マル1内部監査等の相互けん制機能の重要性、マル2社外取締役等の外部人材等の活用、マル3コーポレートガバナンスの新たな形態である委員会設置会社に対する取扱い等を明確化した。

  • (9)市場規律の確保と利用者保護

    金融機関の健全な経営の確保に当たっては、まず、金融機関が自己責任原則に基づき主体的に行う自己規律(経営管理)が根幹となるが、この前提の下で、株主、預金者、取引先等による外部からの監視・けん制が的確に行われ、金融機関の経営に市場規律が確保されることが重要である。

    こうした観点から、銀行法上も、財務内容の適正な開示(ディスクロージャー)と、提供する金融サービスに関する十分な情報提供・説明責任(アカウンタビリティ)を果たせるような体制整備を義務付ける法制整備が行われている。

    利用者保護のための情報提供・相談苦情処理機能の重要性、及び、規模が非常に大きく国際的な投資家の評価にさらされている主要行等の監督に当たっては、株価や格付けなどを通じた市場規律が適切に機能する環境を整えることが重要であること等を踏まえ、情報開示・情報提供に関する監督上の着眼点を整理し、明確化した。

  • (10)国際的な監督水準の確保

    監督当局は、本監督指針の対象となる主要行等の多くが国際的に活動する金融機関であることを踏まえ、監督に当たっては、バーゼル銀行監督委員会等において決定される国際的な銀行監督に関する諸原則・指針(注)等を可能な限り反映するよう努めることとする。

    また、主要行等の海外における活動に関し、当該主要行等が拠点を有する国(ホスト国)の金融監督当局と密接に連携する必要がある。

    監督指針では、これらの取組み姿勢等を明確化した。

  • (注)別紙1の監督上の検証プロセスに関するガイダンスを参照のこと。

  • (11)銀行業への新規参入等の取扱い

    これまで新たな形態の銀行や特色ある銀行が設立されたほか、ビジネスモデルの大幅な変更を行う事例も出てきている。これを株主構成面からみると、事業会社等の異業種による銀行業への参入もなされている。

    こうした状況や銀行主要株主に対する規制が導入されていることを踏まえ、新規参入等の取扱いに関する監督上の着眼点をできる限り明確化した。

I -5 監督事務上の留意点

I -5-1 主要行等向け監督指針の位置付け

  • (1)監督指針においては、銀行法等に基づく主要行等の監督事務に関し、その基本的考え方、事務処理上の留意点、監督上の評価項目について、従来の事務ガイドライン及び中小・地域金融機関向けの総合的な監督指針等の内容も踏まえ、可能な限り体系的に整理した。

    また、主要行等の監督を担当する職員の事務の利便に資するよう、必要な情報を極力集約したオールインワン型の手引書(ハンドブック)として位置付けることとした。

  • (2)また、事務の便宜上、マル1長期信用銀行、マル2外国銀行支店、マル3信託兼営銀行、マル4銀行業への新規参入の取扱い(免許付与、主要株主認可)等についても、一括して整理してある。

    (注)信託兼営銀行における信託勘定に係る業務については、別途「信託会社等に関する総合的な監督指針」によることとなる。

  • (3)金融庁担当課室においては、本監督指針に基づき主要行等の監督事務を実施するものとする。その際、本監督指針が、金融機関の自主的な努力を尊重しつつ、その業務の健全かつ適切な運営を確保することを目的とするものであることにかんがみ、本監督指針の運用に当たっては、各銀行の個別の状況等を十分踏まえ、機械的・画一的な取扱いとならないよう配慮するものとする。

    なお、本監督指針の策定に伴い、事務ガイドライン(第一分冊:預金取扱い金融機関関係)は、廃止することとする。

I -5-2 他の監督指針等との関係

I -5-2-1 「預金等受入金融機関に係る検査マニュアル」との関係

  • (1)検査マニュアルは、検査官が金融機関を検査する際に用いる手引書として位置付けられるものであるが、監督上も有効な着眼点を示すものとなっている。

  • (2)監督部局は、オフサイト・モニタリングを実施しつつ、検査(オンサイト)・監督(オフサイト)で得た情報に基づき必要に応じて行政処分等の監督上の措置を行い、銀行経営の健全性の確保等に向けた自主的な取組みを早期に促していくという役割を担っている。また、監督部局は、許認可等の申請に基づく行政処分を行う事務も担当している。したがって、

    • マル1検査マニュアルに加えて、こうした監督事務のための指針・マニュアルが必要となる。

    • マル2さらに、明確なルールに基づく透明かつ公正な行政の確立という観点からは、銀行に対して行政処分等の予見可能性についても可能な限り明確化していく必要もある。

  • (3)こうしたことから、監督部局の職員向けの手引書として、行政処分等の前提となる監督上の評価項目、オフサイト・モニタリングや不利益処分及び申請等に対する行政処分等の事務処理方法、法令等の解釈等について、「監督指針」の形でその留意点等を網羅的に取りまとめ、併せて公表するものである。

I -5-2-2 「金融コングロマリット監督指針」との関係

  • (1)銀行持株会社の監督指針については、「金融コングロマリット監督指針」及び本監督指針の銀行に関する規定に準じることを基本とする。

  • (2)なお、コングロマリット監督指針の対象は銀行持株会社に限定されておらず、同指針の監督上の着眼点等は必ずしも銀行持株会社の特性を十分考慮したものとはなっていないものもあること、また、本監督指針の銀行に係る部分も必ずしも持株会社に必要な規定を網羅していないことから、銀行持株会社特有の留意事項等については、本監督指針の銀行持株会社に関する部分( IV )において補足して規定している。

I -5-2-3 金融機能の早期健全化のための緊急措置に関する法律及び預金保険法に基づき公的資本増強を受けた銀行等・銀行持株会社に対するフォローアップとの関係

  • (1)金融機能の早期健全化のための緊急措置に関する法律(以下「早期健全化法」という。)に基づき公的資本増強を受けた銀行・銀行持株会社に対するフォローアップ事務は、本監督指針とは別に定められている、一連の金融再生委員会の決定や金融庁作成のガイドライン(注)に基づき行われることに留意する。なお、預金保険法第102条第1項第1号に基づき公的資本増強を受けた銀行等・銀行持株会社に対するフォローアップ事務については、これらを準用することとする。

  • (注)主要なルールは、以下のとおりである。

    • マル1金融再生委員会決定

      • イ.早期健全化法により資本増強を受けた金融機関のフォローアップ(骨子)(平成11年6月29日)

      • ロ.転換権付優先株の転換権行使について(平成11年6月29日)

      • ハ.経営健全化計画の見直しについての基本的考え方(平成11年9月30日)

      • 二.資本増強行に対するフォローアップに係る行政上の措置について(平成11年9月30日)

    • マル2金融庁作成ガイドライン

      • イ.資本増強行に対するフォローアップに係る行政上の措置についての考え方の明確化について(平成13年6月11日)

      • ロ.公的資金による資本増強行(主要行)に対するガバナンスの強化について(平成15年4月4日(平成15年8月7日一部改正))

      • ハ.公的資金による資本増強行(地域銀行等)に対するガバナンスの強化について(平成15年6月30日)

      • ニ.資本増強行に対するフォローアップに係る行政上の措置についての考え方の明確化について(その2)(平成16年7月30日)

  • (2)早期健全化法及び預金保険法に基づく公的資本増強行においては、マル1経営健全化計画の策定・公表、マル2経営健全化計画の履行状況報告の公表等が行われるとともに、上記(1)のルールに基づくフォローアップ及び行政処分が行われているので、本監督指針による銀行法等に基づく監督事務においても、可能な限りこれらの成果を活用する等により、効率的・効果的な監督事務の確保に努めることとする( I -2-2(4)参照)。

サイトマップ

金融庁についてページ一覧を開きます
大臣・副大臣・政務官
金融庁について
所管の法人
予算・決算
採用情報
お知らせ・広報ページ一覧を開きます
報道発表資料
記者会見
講演等
月刊広報誌アクセスFSA
パンフレット
談話等
白書・年次報告
アクセス数の多いページ
更新履歴
車座ふるさとトーク
新着情報メール配信サービス
金融庁twitter新しいウィンドウで開きます
政策・審議会等ページ一覧を開きます
全庁を挙げた取り組み
金融制度等
金融研究センター新しいウィンドウで開きます
取引所関連
企業開示関連
国際関係
銀行等預金取扱金融機関関係
証券会社関係
保険会社関係
金融会社関係
法令関係
その他
法令・指針等ページ一覧を開きます
法令等
金融関連法等の英訳
金融検査マニュアル関係
監督指針・事務ガイドライン
Q&A
金融上の行政処分について
公表物ページ一覧を開きます
審議会・研究会等
委託調査・研究等
政策評価
白書・年次報告
金融機関情報ページ一覧を開きます
全金融機関共通
銀行等預金取扱機関
保険会社関連
金融会社関連
店頭デリバティブ取引規制関連
日本版スチュワードシップ・コード関連
国際関係ページ一覧を開きます
国際関係事務の基本的な方針等
グローバル金融連携センター(GLOPAC)
職員による英文講演新しいウィンドウで開きます
職員が務めた国際会議議長等
日本にある金融関係国際機関
金融安定理事会(FSB)
バーゼル銀行監督委員会(BCBS)
証券監督者国際機構(IOSCO)
保険監督者国際機構(IAIS)
その他

ページの先頭に戻る