【国際室から】
 
 

銀行監督の基本原則

〜「バーゼル・コア・プリンシプル」の見直しについて〜

総務企画局総務課国際室課長補佐  
大城 健司
 
 4月6日、バーゼル銀行監督委員会(以下、「バーゼル委」。)は、「バーゼル・コア・プリンシプル」及び「コア・プリンシプル・メソドロジー」の改訂案を取りまとめ、市中協議文書として公表しました。※1これらの文書は、バーゼル委が、同委員会のメンバー国以外の監督当局等と協力しつつ、1997年9月及び1999年10月にそれぞれ公表した同名の文書の改訂案です。改訂作業にあたっては、我が国も、小職がドラフティング・チームに参加するなど、草案段階から積極的な貢献を行ってきたところです。以下では、今回公表された市中協議文書の概要をご紹介します。※2
.「バーゼル・コア・プリンシプル」とは
  「バーゼル・コア・プリンシプル」(以下、「コア・プリンシプル」。)は、正式には、”Core Principles for Effective Banking Supervision”(邦題:「実効的な銀行監督のためのコアとなる諸原則」)と呼ばれています。その名の通り、各国の監督当局が実効的な銀行監督を行っていく上で欠くことのできない最低基準を「25の基本原則」として取りまとめたものであり、世界各国の銀行監督当局にとっては「行動規範」のような意味合いを持つ重要な文書です。コア・プリンシプルは、1996年6月に開催されたリヨン・サミットの経済コミュニケにおいて、「金融市場における健全性確保のためのより良い規制と監督は、国際通貨及び金融制度の安定を保持していくうえでの不可欠の要素である」との認識が示され、効果的な金融監督の仕組みの構築を促す努力の強化が求められたことを受けて、バーゼル委が取りまとめたものです。具体的な取りまとめ作業は、バーゼル委のメンバー(G10)国のみならず、非メンバー各国・地域の監督当局との共同作業で進められ、1998年10月の世界銀行監督者会議(ICBS)に参加した世界各国の監督当局によって採択されています。
 また、ICBSにおけるコア・プリンシプルの採択を受けて、バーゼル委は、1999年10月に「コア・プリンシプル・メソドロジー」(以下、「メソドロジー」。)を公表しました。これは、各国におけるコア・プリンシプルの適切な実施を確保する観点から、コア・プリンシプルが掲げる25の基本原則の遵守状況についての具体的な評価基準を示すものです。メソドロジーでは、25の基本原則のそれぞれについて、「必須基準」(Essential Criteria)と「補足基準」(Additional Criteria)が設けられています。「必須基準」は、各国の銀行監督が実効的であるために一般的に確保されていなければならない要素(ミニマム・スタンダード)であり、「補足基準」は、各国の銀行監督をより強固なものとするために、各国が実施するよう努力すべき要素(ベスト・プラクティス)とされています。このうち、コア・プリンシプルが掲げる25の基本原則の遵守状況は、各原則について設けられた「必須基準」に照らして総合的に評価すべきものとされています。もちろんベスト・プラクティスとしての「補足基準」も遵守されることが望ましいのは言うまでもありませんが、「補足基準」が遵守されていないことを理由に、当該国における銀行監督が実効的でないと評価することはできません。
  コア・プリンシプル及びメソドロジーは、銀行監督の実効性に関する各国当局の自己評価(セルフ・アセスメント)や、コンサルタント等の第三者による評価を実施するにあたり、世界共通の目線を提供する役割を果たしています。また、国際通貨基金(IMF)及び世界銀行が実施している金融セクター評価プログラム(FSAP)等において、これらの国際機関が実施している各国の金融セクターの評価にも活用されています。※3 このため、メソドロジーの策定にあたっても、バーゼル委は、コア・プリンシプル・リエゾン・グループ(CPLG)という部会を通じて、非メンバー国の監督当局、IMF及び世界銀行のスタッフと緊密に協力しながら作業を進めてきました。こうしたプロセスは、今回の改訂作業でも受け継がれています。


.見直しの背景
   コア・プリンシプルとその具体的な評価基準であるメソドロジーは、開発途上国をはじめとする各国の監督当局が、自国における銀行監督を実効的なものとするために何が不足しているかを明らかにするための基準(ベンチマーク)を提供し、世界各国における銀行監督の質的な向上、ひいてはリヨン・サミットの経済コミュニケで示された国際通貨及び金融制度の安定の保持に貢献してきました。コア・プリンシプル及びメソドロジーが果たしてきたこうした役割は、今日ますます重要性を増しており、今回の見直しは、主に以下のようなことを背景として行われました。
 
(1

)銀行監督実務の進展
     現行のコア・プリンシプルが策定された1990年代後半以降、銀行の業務やリスク管理実務は急速に進展し、同時に、銀行監督に関する規制や監督手法にも変化が見られました。こうした変化を受けて、バーゼル委もこれまでに銀行の健全なリスク管理実務や当局の監督手法に関するサウンド・プラクティス・ペーパーを数多く公表しています。新しい自己資本比率規制(バーゼルII)の枠組みの中で、金融機関の自己管理と監督上の検証に関する主要原則を示す「第2の柱」は、バーゼル委が今日までに積み重ねてきたこれらの健全なプラクティスを活用しようとするものです。※4こうした流れを受けて、コア・プリンシプル及びメソドロジーにおいても、既に多くの国で広く定着したと考えられる一部の基準を補足基準から必須基準へ格上げするとともに、近年における新たな進展についても、その定着度合いに応じて、コア・プリンシプルの基本原則や、メソドロジーの中の必須基準ないし補足基準として反映させることとしました。
 
(2

)評価実績の蓄積
     IMF及び世界銀行は、FSAPにおける各国の金融セクター評価の一環として、コア・プリンシプルの遵守状況を評価しています。コア・プリンシプルに関して言えば、バーゼル委はあくまでも基準設定主体(スタンダード・セッター)であり、各国の遵守状況評価は行わないとの立場を明らかにしています。このため、コア・プリンシプルの遵守状況を第三者の立場から評価する役割は、主としてIMF及び世界銀行が担っています。1999年5月にFSAPの試行的実施が決定されてから2005年までの間に、IMF及び世界銀行は、延べ100カ国以上に対してFSAPを実施しています。この間、各国における遵守状況の自己評価等も進んできたことから、コア・プリンシプルの評価者(アセッサー)としての経験の蓄積を活かしつつ、コア・プリンシプル及びメソドロジーをより明瞭で分かりやすい評価基準とすることも、今回の見直しの目的と一つとなっています。
 
(3

)他セクターの基準との整合性
     銀行監督の分野でコア・プリンシプルが存在するのと同様に、証券監督の分野では証券監督者国際機構(IOSCO)が、また、保険監督の分野では保険監督者国際機構(IAIS)が、それぞれのセクターに関する基本原則を策定しています。また、コア・プリンシプルは、例えばマネー・ローンダリング等のような特定領域の問題についても銀行監督の観点から取り扱っていますが、これらの特定領域については、金融活動作業部会(FATF)の勧告等、各領域に固有の国際基準が存在しています。もちろん、銀行、証券、保険の各セクターにおいて監督当局が着目すべき領域は異なり得ますし、マネー・ローンダリング等の特定領域に関する基準が目指すものが銀行監督のそれと完全に一致している訳でもありませんが、近年の各分野での進展を踏まえて、改訂後のコア・プリンシプルにおいても可能な限り整合性を確保しておく必要があります。コア・プリンシプルとその他の関連する国際基準との整合性を高めるため、バーゼル委は、IOSCO、IAIS、FATF及び支払・決済システム委員会(CPSS)といった他セクター・領域の基準設定主体の意見も聞きながら、改訂作業を進めてきました。


.見直しにあたっての基本的な考え方
   すでに述べた通り、今回の見直しの目的は、1997年のコア・プリンシプル公表後における銀行監督上の規制や監督手法等の進展を適切に反映することにあります。バーゼル委としての狙いは、銀行監督のための最低基準としての継続性や現行コア・プリンシプルとの比較可能性の確保に配慮しつつ、上記の目的を達成するために必要最小限の見直しを加えることであり、これまでにない新たな銀行監督上の基準を提案することではありません。また、真に必要な(コアとなる)原則に絞る観点から、見直し後のコア・プリンシプルにおいても、基本原則の数は25のままとされています。 なお、コア・プリンシプルにおいては、例えば、健全なマクロ経済政策や、商法、会計基準等の制度的インフラは、各国の銀行監督が実効的であるために必要な外的要素、すなわち実効的な銀行監督のための「前提条件」(precondition)として取り扱われます。これらの前提条件に生じている問題は、銀行監督当局の自助努力のみでは克服できない場合が多いことから、コア・プリンシプルの遵守状況評価にあたり、そうした前提条件の問題は銀行監督当局の問題としては考慮せず、監督制度を評価する際の背景として論じられます。ただし、コア・プリンシプルの遵守状況評価の過程で前提条件に関わる問題が明らかになった場合、評価者(アセッサー)は、それらの問題が銀行監督の実効性を確保する上でどのような妨げとなっているか、また、各国の監督当局がそれらの前提条件の問題にどう対処しているかについての定性的な意見を述べることとされています。


.改訂案における主な変更点
   以下では、今回の改訂案における主な変更点をご紹介します。
  (1 )銀行監督当局の独立性等の強化
     コア・プリンシプルの原則1は、各国の銀行監督当局が、明確な目的と責任の下、機能上の独立性を保ちながら職責を果たすために必要な枠組みが整っていることを求める基準です。今回の改訂案では、監督当局の透明性、ガバナンス及び説明責任(アカウンタビリティ)といった要素に関する記述が、原則1の本文に新たに盛り込まれています。また、メソドロジーにおいても、例えば、監督当局の長が法定の事由を除き在任期間中に罷免されないことを、補足基準から必須基準に格上げするといった見直しが行われています。
  (2 )新しい自己資本比率規制(バーゼルII)の取扱い
     バーゼル委は、2007年からの実施を前提に、新しい自己資本比率規制(バーゼルII)の枠組みを公表していますが、バーゼル委メンバー(G10)国以外の国については、各国の銀行システムの発展段階等を踏まえつつ、各国当局が実施時期等を慎重に検討すべきであるとの立場を明らかにしています。自己資本比率規制は、コア・プリンシプルの原則6で扱われていますが、今回の改訂案では、全世界の監督当局に等しく当てはまる最低基準としてのコア・プリンシプルの性格に鑑み、バーゼルIIの実施を全ての国に対して一律に求めることはせず、各国がそれぞれに選択した自己資本比率規制の枠組みが適切に実施されているか否かを評価することとされました。
  (3 )銀行による適切なリスク管理態勢の確保
     監督当局が果たすべき役割は、当然のことながら、その監督を受ける銀行の実務の進展に伴い変化します。近年、金融技術の発展により、銀行のリスク管理手法には目覚しい進歩が見られますが、こうしたことを受けて、今回の改訂案では、銀行(及び銀行グループ)が、全ての重要なリスクを包括的に管理し、当該リスクに照らして自己資本の適切性を自ら評価するための統合的なリスク管理プロセスに関する原則が設けられました(原則7)。これは、現行のコア・プリンシプルにおいて、信用リスクや市場リスク以外のリスクを一括して取り扱っていた原則13(「その他リスク」)を発展的に改訂したものです。同様に、現行コア・プリンシプルの原則13の一部とされていた「流動性リスク」、「オペレーショナル・リスク」及び「金利リスク」といった特定のリスク・カテゴリーについても、それぞれ独立した原則が設けられることになりました(原則14〜16)。
 これらの見直しは、いずれもバーゼルIIにおける「第2の柱」(金融機関の自己管理と監督上の検証)の考え方を反映しています。 バーゼルIIの「第2の柱」では、最低所要自己資本比率(第1の柱)の対象とはならないリスクについても、銀行自身がこれらのリスクを適切に管理し、それに見合う十分な自己資本を維持するといった自己管理型のリスク管理と自己資本の充実のための取組みが期待されています。また、監督当局は、各銀行が自発的に創意工夫をしたリスク管理の方法について検証・評価を行い、必要に応じて適切な監督上の措置を採ることとされています。先ほど述べた通り、バーゼルIIの実施の有無はコア・プリンシプルの原則6の遵守状況の判断基準とはなりませんが、各国の当局が、銀行に対して適切なリスク管理態勢の確保を求めていくこと自体は、バーゼルIIの実施とは無関係に全ての国に等しく当てはまるとの考え方に立ち、これらの見直しが行われたものです。
 もっとも、各銀行にとって望ましいリスク管理態勢のあり方は、その銀行の規模や業務特性等により様々です。従って、コア・プリンシプルが掲げている各原則や評価基準は、各国の発展段階や個別銀行の規模等の事情に応じて柔軟に適用されるものとなっている必要があります。 このように、コア・プリンシプルの各原則や基準が、個々の事情に応じて柔軟に適用されるといった考え方は”proportionality”と呼ばれ、特に、上述のリスク管理態勢に関する基準の中では随所に盛り込まれています。


.今後の予定
   バーゼル委は、今回公表された市中協議文書に対するコメント(英文)を、本年6月23日(金)まで、以下の宛先にて受け付けています。また、コメントは電子メールでも送付可能です
baselcommittee@bis.org※5
Basel Committee on Banking Supervision
Bank for International Settlements
Centralbahnplatz 2
CH-4002 Basel
Switzerland
 バーゼル委は、本市中協議の実施後、コア・プリンシプル及びメソドロジーの最終化に向けて、市中からのコメントを踏まえた必要な見直しを行っていく予定です。 実効的な銀行監督のための基本原則であるコア・プリンシプルが改訂されることは、銀行監督をめぐる様々な環境変化を受けて、日本を含む各国の銀行監督当局が、絶えず監督行政の見直しを行うべきことの表れと言えます。金融庁としては、改訂後のコア・プリンシプル及びメソドロジーも踏まえながら、我が国における検査・監督行政の質の向上に努めていきたいと考えています。
 

 金融庁ホームページからも入手可能です (http://www.fsa.go.jp/inter/bis/20060411.html▲戻る
 本文中の意見にあたる部分は、執筆者の個人的な見解です。▲戻る
 コア・プリンシプルは、IMF及び世界銀行の業務に関連した12の重要な国際基準の一つ(銀行監督)と位置づけられており、各国の遵守状況は「国際基準の遵守状況に関する報告書」(ROSCs)における評価対象とされています。ROSCsのうち、コア・プリンシプルのような金融セクターに関連した国際基準の遵守状況は、IMF及び世界銀行が実施する「金融セクター評価プログラム」(FSAP)の中で評価されることが多く、その結果を踏まえてIMFが作成する「金融システム安定性評価書」(FSSA)の基盤にもなっています。▲戻る
 バーゼル銀行監督委員会「自己資本の測定と基準に関する国際的統一化:改訂された枠組」(2004年6月26日)。同文書に盛り込まれた”Guidance Related to Supervisory Review Process”(174ページ)には、バーゼル委がコア・プリンシプル及びメソドロジーの公表以降に取りまとめたサウンド・プラクティス・ペーパーの一部が紹介されています。▲戻る
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